REGARDS
CROISES
Chapitre
12 : Quelle action publique pour l’environnement ?
Cours de Sciences Economiques et Sociales (SES) – Regards
croisés nouveau BAC 2021 (SES,STMG, BTS, BUT tertiaire, Licence de gestion, Ecoles
supérieures de Commerce et de Management, Master, chef d’Entreprise,
Entrepreneur, gestion des administrations, gestion des associations, Formation
professionnelle...) avec www.SuperProfesseur.com,
www.SuperProfesseur.fr et l’application mobile de Super Professeur, https://www.instagram.com/superprofesseur © Ronald Tintin, Ronning Against Cancer
Action Publique pour l'Environnement : Enjeux et Stratégies Politiques"
https://notebook.google.com/notebook/4f729555-d05c-4d95-aee6-d74147adc0b8
Les sources présentées constituent un support pédagogique complet de Sciences Économiques et Sociales (SES) centré sur la question « Quelle action publique pour l’environnement ? », destiné aux élèves préparant le baccalauréat. Le matériel analyse la manière dont un enjeu écologique est transformé en problème public et inscrit à l’agenda politique grâce à l’intervention de multiples acteurs aux relations parfois conflictuelles. Il détaille ensuite les instruments économiques et réglementaires mobilisés par les pouvoirs publics — tels que la réglementation, la taxation, les marchés de quotas d'émission et les subventions à l’innovation verte — pour corriger les externalités négatives. Enfin, l'ensemble étudie la gouvernance mondiale et les freins à la coopération internationale, en insistant particulièrement sur la notion de bien commun, les stratégies de passager clandestin et les inégalités de développement.
Objectifs d’apprentissage
|
Quelles sont les notions que je dois connaître (comprendre,
maîtriser) ? |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Liens avec d’autres chapitres
Le chapitre 12 «Quelle
action publique pour l’environnement ?» traite du deuxième
questionnement de la partie « Regards croisés » du programme de Sciences
Economiques et Sociales (SES) enseignement de spécialité des classes de terminale de la voie
générale.
Certaines des
questions traitées dans ce chapitre 12 «Quelle action publique pour
l’environnement ?» nécessitent de remobiliser des objectifs
d’apprentissage évoqués dans le premier chapitre « Quels sont les sources et les défis de la croissance économique
? »:
Comprendre
comment les institutions (notamment les droits de propriété) influent sur la
croissance en affectant l’incitation à investir et innover;
Comprendre
qu’une croissance économique soutenable se heurte à des limites écologiques
(notamment l’épuisement des ressources, la pollution et le réchauffement
climatique) et que l’innovation peut aider à reculer ces limites.
Plan du cours
I. Quels sont les acteurs qui participent à la construction des questions
environnementales comme problème public ?
A. L’environnement :
un problème public, mis à l’agenda politique
B.
La diversité des acteurs des
questions environnementales
C.
Des relations de coopération et
de conflit entre les acteurs
II. À quels
niveaux l’action publique pour l’environnement est-elle menée ?
A.
L’action publique pour
l’environnement à l’échelle mondiale
B.
L’action publique pour
l’environnement aux échelons européen, national et local
III. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils
lutter contre le changement climatique
A. Les instruments de la politique climatique
B. Les avantages et les limites des instruments de
la politique climatique
C. Les dysfonctionnements de l’action publique pour
l’environnement
D. Une action publique sous contraintes
Introduction
L’action
publique pour l’environnement s’est construite progressivement grâce à
l’interaction de différents acteurs. Elle utilise des instruments plus ou moins
efficaces et se heurte à des contraintes fortes.
I. Quels sont les
acteurs qui participent à la construction des questions environnementales comme
problème public ?
A.
L’environnement : un
problème public, mis à l’agenda politique
Pour que les questions environnementales deviennent un problème public, pour que ce problème public soit mis à l’agenda politique, et pour que l’action publique soit effective, il faut :
identifier
et médiatiser le problème,
justifier
de sa gravité,
désigner
les responsables,
exprimer
des revendications,
et
mener une politique publique.
B.
La
diversité des acteurs des questions environnementales
Les acteurs qui font émerger les questions
environnementales comme problème public sont des entrepreneurs de cause (ONG,
mouvements de citoyens). Ils mobilisent diverses ressources (accès aux médias,
appuis politiques, travaux scientifiques) pour faire exister le problème dans
le débat public.
C.
Des
relations de coopération et de conflit entre les acteurs
La définition des problèmes environnementaux et les solutions à y apporter provoquent des conflits entre groupes aux intérêts divergents.
II. À quels niveaux l’action publique
pour l’environnement est-elle menée ?
A.
L’action
publique pour l’environnement à l’échelle mondiale
Le changement climatique a des effets
environnementaux, économiques et sociaux qui affectent l’ensemble des Etats et
des populations : l’action publique doit être menée à l’échelle mondiale.
Les négociations et accords internationaux ont pour principal objectif d’atténuer le
changement climatique : l’Accord de Paris de 2015 vise à limiter la hausse
du réchauffement à 2°, voire 1,5°, d’ici 2100.
B.
L’action
publique pour l’environnement aux échelons européen, national et local
On distingue deux types d’articulations entre
ces différents échelons : du haut vers le bas lorsque
les décisions des accords internationaux sont mises en œuvre aux niveaux
européen et nationaux ; du bas vers le haut
lorsque les Etats et/ou l’Union européenne font des propositions qui mènent à
des accords internationaux (Accord de Paris, 2015). Les Etats signataires
mènent des politiques environnementales pour se conformer aux accords européens
ou mondiaux : ces actions ont des effets positifs, mais doivent être
souvent intensifiées.
L’action publique locale est encouragée par
l’ONU en raison de son efficacité dans des domaines comme l’urbanisation, les
transports, les déchets. Les différents niveaux de l’action publique, mondial,
européen, national et local, sont complémentaires.
III. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils
lutter contre le changement climatique
A. Les instruments de la politique
climatique
Les émissions de Gaz à Effet de Serre (GES)
constituent des externalités
négatives : les décisions des agents économiques ne tiennent pas compte
des coûts qu’ils font supporter à la société. Les pouvoirs publics disposent
d’instruments règlementaires et économiques pour modifier le comportement des
agents.
Les Gaz à Effet de Serre (GES) sont des gaz qui absorbent une partie des
rayons solaires en les redistribuant sous la forme de radiations au sein de
l'atmosphère terrestre, phénomène appelé effet de serre.
Plus d’une quarantaine de gaz à effet de serre ont été recensés par le
Groupe Intergouvernemental d’Experts sur l’Evolution du Climat (GIEC) parmi
lesquels figurent : la Vapeur d'eau (H2O), le Dioxyde de carbone (CO2), le
Méthane (CH4), l'Ozone (O3), le Protoxyde d'azote (N2O), l'Hydrofluorocarbures
(HFC), le Perfluorocarbures (PFC) et l'Hexafluorure de soufre (SF6).
Le dioxyde de carbone est principalement issu de la combustion des
énergies fossiles (pétrole, charbon) et de la biomasse.
Le protoxyde d’azote (N2O) provient des activités agricoles, de la
combustion de la biomasse et des produits chimiques comme l’acide nitrique.
Le méthane (CH4) est essentiellement généré par
l’agriculture (rizières, élevages). Une partie des émissions provient de la
production et de la distribution de gaz et de pétrole, de l’extraction du
charbon, de leur combustion et des décharges.
Les gaz fluorés (HFC, PFC, SF6) sont utilisés
dans les systèmes de réfrigération et employés dans les aérosols et les mousses
isolantes. Les PFC et le SF6 sont utilisés dans l’industrie des
semi-conducteurs. Les gaz fluorés ont un pouvoir de réchauffement 1 300 à 24
000 fois supérieur à celui du dioxyde de carbone et une très longue durée de
vie. C’est pourquoi ils représentent un réel danger malgré la modeste part
qu’ils représentent dans les émissions totales de GES.
Afin de limiter
l'accentuation de l'effet de serre et la hausse des températures à la surface
de la planète, des politiques de réduction ou de limitation d'émissions de
certains GES ont été mises en place par de nombreux
pays dont la France notamment dans le cadre du protocole de Kyoto.
La réglementation consiste à imposer des normes contraignantes aux
agents pollueurs. Elle agit par les quantités. Les instruments économiques
donnent un prix à la pollution et permettent d’internaliser les
externalités : la taxation
fait supporter un coût pour chaque unité de pollution émise ; sur le marché de quotas d’émission se
fixe un prix du quota d’émission. Ces deux instruments sont incitatifs, mais la
taxation agit par les prix alors que le marché de quotas d’émission agit
d’abord par les quantités (définition d’un montant de quotas répartis entre les
entreprises), puis par les prix (ce qui incite les entreprises à modifier leur
comportement). La subvention à l’innovation verte est complémentaire des autres instruments en
encourageant les externalités positives sur l’environnement.
B. Les avantages et les limites des
instruments de la politique climatique
Les instruments règlementaires et économiques
présentent chacun des avantages et des limites. Les normes permettent de
prévenir rapidement les risques dangereux ou irréversibles, mais sont peu
efficaces économiquement.
La taxation est efficace pour les pollutions
diffuses et génère des recettes fiscales qui peuvent être affectées aux
innovations vertes, mais ne garantit pas d’atteindre un plafond d’émissions.
Les marchés de quotas sont adaptés aux gros pollueurs et aisés à mettre en
œuvre au niveau international, mais le signal-prix du quota n’est pas assez
incitatif.
C. Les dysfonctionnements de l’action
publique pour l’environnement
La régulation des problèmes environnementaux est peu efficace en l’absence d’organisation mondiale.
Au niveau national, l’action publique pour l’environnement se heurte à des problèmes d’ineffectivité (non mise en application), d’inefficacité (effets limités) et d’inefficience (coûts élevés).
Les politiques publiques peuvent avoir des effets contradictoires sur le changement climatique.
D. Une action publique sous contraintes
La qualité de l’air est un bien commun : non excluable, elle est devenue un bien rival car les activités de certains agents dégradent la qualité de l’air. En présence d’un tel bien commun, certains Etats adoptent des stratégies de passager clandestin : ils refusent de signer des accords luttant contre le réchauffement climatique pour éviter d’en supporter les coûts.
Les inégalités de développement font peser des contraintes sur les négociations car contraindre les pays en développement aux mêmes efforts que les pays développés serait coûteux en termes de croissance et de développement.
Télécharge le cours de Sciences Econmiques Et Sociales
(SES) en contactant l’équipe de www.SuperProfesseur.com .
Toute l’équipe de Super
Professeur/ www.SuperProfesseur.com reste à ta
disposition 24h/24h et 7j/7j.
Contact mail :
https://www.superprofesseur.fr/contact/
Visite les sites de SuperProfesseur :
www.mobile.superprofesseur.com
Suis Super Professeur sur Twitter :
https://twitter.com/SuperProfesseur
Suis Super Professeur sur Instagram:
https://www.instagram.com/superprofesseur/
Suis Super Professeur sur Facebook :
https://www.facebook.com/SuperProfesseur/
Suis Super
Professeur sur TikTok :
https://www.tiktok.com/SuperProfesseur
Suis Super
Professeur sur Pinterest :
https://www.pinterest.com/superprofesseur/
Sciences
Economiques et Sociales (SES) – REGARDS CROISES
Chapitre
12 : Quelle action publique pour l’environnement ?
Cours de Sciences Economiques et Sociales (SES) –
Regards croisés nouveau BAC 2021 (SES,STMG, BTS, BUT tertiaire, Licence de
gestion, Ecoles supérieures de Commerce et de Management, Master, chef
d’Entreprise, Entrepreneur, gestion des administrations, gestion des associations,
Formation professionnelle...) avec www.SuperProfesseur.com,
www.SuperProfesseur.fr et l’application mobile de Super Professeur, https://www.instagram.com/superprofesseur © Ronald Tintin, Ronning Against Cancer
Objectifs du cours /
objectifs d’apprentissage
|
Que dois-je savoir
faire ? |
|
|
|
|
|
1.
Connaître
les principaux instruments dont disposent les pouvoirs publics pour faire
face aux externalités négatives sur l’environnement : réglementation, marchés
de quotas d'émission, taxation, subvention à l’innovation verte ; comprendre
que ces différents instruments présentent des avantages et des limites, et
que leur mise en œuvre peut se heurter à des dysfonctionnements de l’action
publique ; 2.
Comprendre
qu’en présence de bien commun les négociations et accords internationaux liés
à la préservation de l’environnement sont contraints par des stratégies de
passager clandestin et les inégalités de développement entre pays. |
|
Quelles sont les notions que je dois connaître (comprendre,
maîtriser) ? |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
L’environnement est devenu un thème central des débats publics actuels
à travers la variété des défis auxquels il est confronté et l’ampleur de leurs
conséquences qui peuvent être naturelles, économiques, sociales ou encore
géopolitiques. Il ne se limite pas à la question du changement climatique et
mobilise de multiples acteurs qui s’en emparent à l’échelle locale comme à
l’échelle planétaire. L’action publique est contrainte car, malgré la nécessité
d’agir collectivement, tous les acteurs ne tiennent pas à coopérer tant leurs
intérêts sont divergents. Les pouvoirs publics disposent toutefois
d’instruments pour agir, instruments qui se heurtent à bien des difficultés
avant de produire leurs effets.
|
Objectif d’apprentissage 1 : Savoir identifier les différents acteurs (pouvoirs
publics, ONG, entreprises, experts, partis, mouvements citoyens) qui
participent à la construction des questions environnementales comme problème
public et à leur mise à l’agenda politique ; comprendre que ces acteurs
entretiennent des relations de coopération et de conflit. |
Comment
l’environnement est-il devenu un problème public ?
L’environnement désigne « les espaces,
ressources et milieux naturels, les sites et paysages, les espèces animales et
végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent
» [Article L. 200-1 de la LOI n°95-101 du
2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement.]. Les
questions liées à sa préservation ont été longtemps éloignées des débats
publics.
Or elles sont devenues un
enjeu discuté dans l’espace public, un problème
public, parfois suite à un événement précis comme une catastrophe naturelle
ou un projet d’aménagement du territoire. La construction d’un problème public
suppose que la question est mise en avant :
• en
la qualifiant, c’est-à-dire en déterminant la façon dont cette question va être
perçue,
•
en recherchant ses causes voire en désignant ses responsables,
•
en revendiquant des actions de la part des pouvoirs publics, des actions publiques.
Les
pouvoirs publics, c’est-à-dire les
autorités qui prennent les décisions politiques, peuvent alors tenter
d’apporter des réponses à ce problème public. On parle de mise à l’agenda politique lorsque les pouvoirs publics s’emparent
d’un problème qui est mis en débat et devient alors susceptible de faire
l’objet d’une décision politique.
L’action publique pour l’environnement désigne
l’action déployée par les pouvoirs publics dans le domaine environnemental afin
de répondre à un problème public mis à l’agenda politique.
Les acteurs qui ont
participé à sa mise à l’agenda politique
Les
acteurs qui participent à la mise à l’agenda politique des questions
environnementales sont variés et peuvent avoir des revendications différentes
voire opposées. Ils agissent dans des contextes différents et à des échelles
différentes.
Les ONG (organisations non gouvernementales) sont des associations de
dimension internationale. Elles sont essentiellement financées par des dons
privés et initient souvent la construction des questions environnementales
comme problème public (ainsi Greenpeace, à son origine, sur les questions de la
pêche des baleines et des essais nucléaires). Elles lancent des pétitions,
organisent des manifestations et participent à des concertations.
Les mouvements citoyens désignent la mobilisation sous forme d’action
collective de citoyens. Ils participent à la construction d’un problème public
souvent en en désignant des responsables et en exigeant des actions publiques.
La grève des cours de Greta Thunberg en 2018 et le mouvement Youth for climate
(Jeunes pour le climat) protestaient ainsi contre l’inaction climatique.
La
place des entreprises dans les
politiques environnementales est un objet de controverses. Nombreuses sont
celles qui s’opposent à la mise en œuvre de mesures environnementales plus
strictes qu’elles considèrent comme autant d’obstacles à leur compétitivité.
Cependant, depuis les années 1990, un nombre croissant d’entreprises s’engagent
de manière importante pour avoir une activité plus respectueuse de
l’environnement (utilisation d’énergies renouvelables ou augmentation du
recyclage des déchets).
Les
partis politiques, organisations qui
regroupent des individus autour d’un projet politique afin de conquérir et
d’exercer le pouvoir politique, contribuent directement à la mise à l’agenda
politique d’une question. Un de leurs rôles est en effet d’élaborer des
propositions politiques soumises au suffrage. Les partis écologistes (Europe
Écologie Les Verts en France) sont spécialisés sur les questions environnementales
et participent aux décisions politiques en détenant des postes ministériels (en
Allemagne, le ministre de l’économie depuis 2021) et des mairies de grandes
villes (Lyon, Bordeaux, Strasbourg, Grenoble ou Poitiers). Les questions
environnementales apparaissent aussi dans les programmes des autres partis
politiques.
Une
experte/ un expert est une personne qui est considérée comme légitime pour
juger de quelque chose en raison de ses connaissances. Les experts jouent un
rôle fondamental pour qualifier les questions environnementales et en
rechercher les causes. Leurs travaux fournissent une base sur laquelle peuvent
s’appuyer d’autres acteurs. Le groupe d’experts intergouvernemental sur
l’évolution du climat (GIEC), créé en 1988 par deux agences de l’ONU, a ainsi
aidé à prendre conscience des enjeux du changement climatique.
Les
pouvoirs publics enfin jouent en
rôle direct dans la mise en place des politiques environnementales. Un ministre
de l’environnement (actuellement ministre de la transition écologique) existe
en France depuis 1971 et ses compétences se sont élargies.
Coopération et conflits autour des questions
environnementales
L’organisation
du Grenelle de l’environnement en 2007 a montré que des acteurs variés
pouvaient coopérer en vue de lois environnementales qui ont été adoptées en
2009 et en 2010. Ont alors débattu des ONG, des entreprises, des syndicats de
salariés, des collectivités locales et des représentants de l’État. Les relations de coopération supposent que
les acteurs s’entendent sur les enjeux de la question abordée. Les acteurs
partagent une même préoccupation au sujet d’un problème public, connaissent les
différentes analyses de ses causes et acceptent de débattre des alternatives
qui se présentent pour le résoudre.
Cependant, les questions
environnementales sont souvent source de relations
de conflit c’est-a-dire d’affrontement des intérêts divergents des acteurs.
L’interdiction en 2019 de la vente aux particuliers du glyphosate, l’herbicide
le plus utilisé jusqu’alors, et la reconduction pour 10 ans de son autorisation
dans l’agriculture en 2023 montrent l’intensité des relations conflictuelles
entre les ONG, les agriculteurs et l’industrie agrochimique. Ces conflits
peuvent être plus offensifs encore comme les affrontements autour des bassines
d’eau de Sainte-Soline en 2023 [Une
manifestation d’opposition à la construction d’un immense réservoir d’eau par
une coopérative d’agriculteurs a eu lieu le 25 mars 2023, malgré son
interdiction. Elle s’est transformée en un violent affrontement entre des
militants écologistes et les forces de l’ordre.].
|
Objectif d’apprentissage 2 : Comprendre que l’action publique pour
l’environnement articule différentes échelles (locale, nationale, européenne,
mondiale). |
Une action publique menée
au niveau local et national
L’action
publique sur l’environnement prend souvent la forme de mesures nationales, en particulier de lois. Ces lois s’appliquent
uniformément sur le territoire d’un pays et elles peuvent même introduire de
nouveaux principes, droits et devoirs relatifs à l’environnement dans la
Constitution comme la charte de l’environnement de 2005 [Cette charte introduit notamment dans la Constitution française trois
grands principes : le principe de prévention, le principe de précaution, et le
principe du pollueur-payeur.].
Mais
l’action publique environnementale doit souvent être adaptée aux spécificités
locales. Les collectivités locales (conseils régionaux, départementaux et
municipaux) ont un rôle essentiel d’initiative et de mise en œuvre des
politiques environnementales. Tout pays est en effet composé d’espaces très
hétérogènes qui diffèrent à la fois par la nature des écosystèmes qui y sont
présents, les caractéristiques géographiques du milieu, mais aussi les
traditions et la culture de leurs habitants. En Bretagne par exemple, c’est
surtout la thématique de la pollution de l’eau (nappes phréatiques, rivières)
qui constitue un enjeu environnemental.
Les
mesures prises localement s’articulent aux mesures nationales, ainsi lorsqu’une
métropole comme Grenoble ou Paris crée une zone de mobilité à faible émission
(ZFE qui restreint la circulation des véhicules les plus polluants) elle
s’appuie sur la classification des véhicules Crit’Air mise en place par l’État.
Une action publique
qui dépasse les frontières
Par
leur nature, les problématiques environnementales dépassent les frontières
puisqu’elles peuvent affecter plusieurs pays, voire l’ensemble de la planète ;
elles nécessitent donc un traitement politique à l’échelle internationale.
Chronologie de plusieurs exemples d’initiatives
environnementales au niveau international
Par
exemple, En 1997, lors de la troisième COP, 38 pays industrialisés s’engagent à
travers le protocole de Kyoto à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre
(GES) de 5,2 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2008-2012. La COP21 qui
s’est déroulée à Paris en 2015 a également donné lieu à la signature d’un
accord ratifié par 183 pays afin de contenir l’élévation des températures
en-dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels.
En
matière environnementale, des mesures importantes ont également été prises à
l’échelle de l’Union européenne notamment
à travers l’adoption de règlements qui ont une valeur contraignante pour les
États membres. Elle interdit ainsi en 2018 l’usage de trois insecticides jugés
dangereux pour les abeilles et oblige en 2024 à restaurer la population des
pollinisateurs. Au sein de l’Union européenne, la politique environnementale
repose sur l’association des décisions prises au niveau européen et celles
prises au niveau des États membres car c’est une compétence partagée.
L’articulation entre
les différentes échelles de l’action publique
L’action
publique doit articuler ces différentes échelles afin que chaque problème soit
traité à l’échelon le plus pertinent et que les actions menées ne soient pas
contradictoires mais puissent au contraire se compléter afin de renforcer la
politique environnementale. Les accords du protocole de Kyoto et de la COP21
révèlent deux articulations différentes entre l’échelle nationale et l’échelle
mondiale, l’une descendante vers l’échelle nationale, l’autre ascendante vers
l’échelle mondiale.
Accord de Paris et
Protocole de Kyoto : deux articulations différentes entre les différentes échelles
de l’action publique environnementale
|
|
Protocole de Kyoto (1997) |
Accords de Paris (COP 21 de
2015) |
|
Pays engagés |
38 pays industrialisés |
183 pays |
|
Sens de l’articulation |
Articulation descendante |
Articulation ascendante |
|
Mécanisme |
Décision prise collectivement
au niveau international avant d’être appliquée au niveau de chaque pays,
lequel doit alors s’efforcer de respecter l’engagement pris (réduction de 5,2
% des émissions de GES). |
Propositions et décisions
émanant des pays eux-mêmes ; le sommet n’a alors plus qu’un rôle de chambre
d’enregistrement des engagements pris (contenir à + 2°C l’élévation des
températures). |
Au sein de l’Union européenne, la politique environnementale repose sur l’association des décisions prises au niveau européen et celles prises au niveau des États membres car c’est une compétence partagée. Le principe [Ce principe s’appelle le principe de subsidiarité] fondamental qui articule ces décisions est que l’Union européenne ne doit prendre le relais de l’État que lorsque l’action de celui-ci est considérée comme moins efficace (le niveau supérieur se substitue alors au niveau inférieur).
|
Objectif
d’apprentissage 3 : En prenant l’exemple du changement climatique, connaître
les principaux instruments dont disposent les pouvoirs publics pour faire
face aux externalités négatives sur l’environnement : réglementation, marchés
de quotas d'émission, taxation, subvention à l’innovation verte ; comprendre
que ces différents instruments présentent des avantages et des limites, et
que leur mise en œuvre peut se heurter à des dysfonctionnements de l’action
publique. |
Les instruments pour
faire face au changement climatique
Quelle
que soit l’échelle de l’action publique pour l’environnement, les pouvoirs
publics disposent de plusieurs instruments. Leurs avantages, leurs limites et
leurs dysfonctionnements seront examinés à partir d’un exemple : la lutte
contre les émissions de gaz à effet de serre (GES).
En effet le changement climatique, c’est-à-dire les
variations à long terme des températures de la planète, est causé en grande
partie par la combustion d’énergie fossile. Les émissions de GES qui en
découlent sont des externalités négatives car l’activité de l’agent économique
qui les émet a des conséquences négatives sur d’autres agents (victimes du
réchauffement climatique) sans que cela ne soit pris en compte par le marché
par une compensation monétaire.
Les
pouvoirs publics peuvent tout d’abord utiliser la réglementation, c’est-à-dire
à un ensemble de normes (lois, décrets, règlements) qui contraignent les agents
à adopter certains comportements :
•
Les normes d’émission permettent de fixer un plafond maximal d’émission de
produits polluants (émissions de 95g. de CO2 par km. des voitures, par exemple)
;
•
Les normes de procédé obligent les agents à adopter certaines techniques pour
produire un bien ou un service (isolation des bâtiments neufs par exemple) ;
•
Les normes de produits imposent des caractéristiques aux produits eux-mêmes
(interdiction du chlorofluorocarbone dans les réfrigérateurs et les
climatiseurs en raison de son action destructrice sur la couche d’ozone) ;
•
Les normes de qualité fixent un niveau de concentration maximale de produit
polluant dans un milieu donné (limiter à 10 µg/m³ les particules fines PM2,5
par exemple). La réglementation est un instrument contraignant ; les pouvoirs
publics peuvent aussi mettre en place différents instruments incitatifs.
Ils
peuvent appliquer un prélèvement obligatoire sur les produits dont la
production et l’utilisation entraînent des émissions de GES, c’est la taxation [L’économiste
britannique Arthur Cecil PIGOU a montré que la taxation a pour conséquence que
les agents économiques « internalisent » les externalités négatives dont ils
sont à l’origine.]. Cet
instrument permet d’augmenter les coûts et les prix des produits en question
afin d’inciter leurs producteurs et leurs consommateurs à se tourner vers des
technologies et des produits moins polluants. Ainsi, depuis 2014, la
contribution climat énergie augmente le prix des achats de produits
énergétiques (l’essence ou le fioul, par exemple) réalisés par les ménages et
les entreprises ce qui les encourage à une plus grande sobriété énergétique.
À
l’inverse les pouvoirs publics accordent des subventions aux innovations vertes (produits, procédés ou méthodes
qui permettent de diminuer l’impact de l’activité humaine sur l’environnement),
c’est-à-dire qu’ils participent à leur financement. Par exemple, l’achat de
certaines voitures électriques est accompagné d’une subvention : le bonus
écologique qui incite à acheter ces véhicules qui n’émettent pas de CO2
lorsqu’ils circulent.
Sans
utiliser les finances publiques, les pouvoirs publics peuvent aussi orienter le
comportement de certains agents économiques en créant un marché de quotas d’émission. sur lequel s’échangent des quotas de
GES (droits à polluer) qui ont été distribués par les pouvoirs publics [Les pouvoirs publics peuvent les distribuer
gratuitement ou bien les mettre aux enchères] . Ces derniers fixent un
plafond maximum d’émissions de CO2 autorisées et distribuent un certain nombre
de quotas correspondant à ce plafond. Les entreprises qui polluent trop par
rapport à leurs quotas doivent alors racheter les quotas qui leur manquent
(demande) à celles qui, au contraire, ont pollué moins et disposent de quotas
en excédents (offre). Plus le prix s’élève (en fonction de cette offre et de
cette demande) plus les entreprises sont incitées à recourir à des procédés
moins polluants. Le marché du carbone européen a été lancé en 2005 et concerne
près de 11 000 installations industrielles responsables de presque la moitié du
total des émissions de GES de l’Union européenne (centrales électriques,
industries lourdes).
Chronologie de la mise en
place de taxations ou de marché de quotas du carbone
Source : Institute for Climate
Economics (I4CE), Panorama mondial des prix du carbone en 2017, Paris, octobre
2017.
Avantages, limites et
mise en œuvre des instruments de la politique climatique
Ces différents instruments
permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre mais ils présentent
à la fois des avantages et des inconvénients.
|
Avantages |
Inconvénien |
|
Réglementation |
|
|
Elle agit rapidement sur le
problème environnemental en imposant des normes qui s’appliquent sans délais,
ce qui permet de répondre à des menaces graves ou à des dommages
irréversibles. |
Elle nécessite un lourd
système de contrôle et de sanctions pour limiter la fraude car certains
agents économiques peuvent vouloir contourner les normes imposées. Elle
s’applique uniformément à tous les agents économiques quelles que soient les
difficultés qu’ils rencontrent pour dépolluer (au risque de détruire des
emplois et de réduire la croissance). |
|
Taxation |
|
|
Grâce à la taxation, les
charges de l’entreprise sont égales au coût réel de sa production (coût de
production de l’entreprise et impact les autres agents économiques). Elle fournit des recettes
fiscales qui permet de réduire d’autres impôts ou d’augmenter les dépenses
publiques [Le terme de « double dividende
» est alors employé : la baisse des émissions de GES est un premier bénéfice,
l’augmentation des recettes fiscales est un second bénéfice de la taxation.]. |
Elle conduit à une
augmentation du prix de vente et pèse in fine sur le consommateur, ce qui est
préjudiciable aux plus modestes d’entre eux (le mouvement des « Gilets jaunes
» en 2018 a contraint à renoncer à la hausse prévue de la taxe carbone). Si la taxation n’est pas
adoptée à l’étranger, son adoption peut nuire à la compétitivité des entreprises
et introduire une distorsion à la concurrence car elle augmente leurs coûts
de production. |
|
Subvention à l’innovation verte |
|
|
Elle incite à produire des
innovations vertes que le marché ne produirait pas lui-même car il ne tient
pas compte des externalités positives [Il
s’agit de conséquences positives de l’activité d’un agent économique sur
d’autres agents sans que cela ne soit pris en compte par le marché (la
voiture à hydrogène ne rejette que de la vapeur d’eau mais son coût très
élevé n’est pas pris en charge par tous ceux qui bénéficient de la baisse des
émissions de GES).] qu’elles engendrent. |
Elles accroissent les
dépenses publiques. |
|
Marché des quotas d’émission |
|
|
En fixant le niveau des
droits à polluer le marché oblige les entreprises polluantes à prendre en
compte le coût de la pollution qu’elles génèrent. |
Il suppose un contrôle
rigoureux et il peut difficilement s’appliquer à des émissions diffuse de GES
engendrées par de très nombreux agents économiques (tous les ménages ou
l’ensemble des petites entreprises), ce qui rendrait le contrôle et les
sanctions difficiles à établir. |
En
raison de leurs avantages et inconvénients respectifs, ces différents
instruments doivent être utilisés de façon complémentaire.
La
mise en œuvre de ces instruments peut enfin se heurter à des dysfonctionnements de l’action publique,
qui correspondent à un manque d’efficacité des actions mises en place. Ce
manque d’efficacité est dû à la difficulté à estimer l’importance des
externalités négatives que ces mesures veulent limiter. C’est pourquoi les
mesures prises ne produisent pas toujours les effets attendus lorsqu’elles sont
tardives, si elles prévoient trop d’exceptions et surtout quand elles ne se
situent pas au bon niveau.
•
Si la taxation et la subvention ne sont pas fixées à un niveau suffisamment
incitatif ou qu’elles prévoient trop d’exceptions, elles n’orienteront pas les
décisions des agents économiques vers des productions et des consommations
moins polluantes.
•
Si le niveau des quotas distribués est excessif, leur prix sur le marché va
être faible. Or si les prix sont trop bas, cela n’incitera pas les entreprises
à financer leur dépollution.
•
Si, à l’inverse, les taxes sont trop élevées et les normes réglementaires trop
contraignantes, elles risquent d’être suspendues ou annulées car elles menacent
l’emploi ou la croissance d’un secteur au point de ne plus être acceptées (à
l’exemple de l’interdiction du glyphosate).
|
Objectif d’apprentissage 4 : En prenant l’exemple du changement climatique, comprendre
qu’en présence de bien commun les négociations et accords internationaux liés
à la préservation de l’environnement sont contraints par des stratégies de
passager clandestin et les inégalités de développement entre pays. |
L’atmosphère
est un bien commun, c’est-à-dire
d’un bien à la fois rival et non excluable. Il n’y a pas d’exclusion car
l’atmosphère ne connaît pas de frontières ; tous les pays sont affectés par les
gaz à effet de serre (GES) qu’ils luttent contre leurs émissions ou pas. Il y a
une rivalité dans l’usage de l’atmosphère puisque les activités d’émissions de
GES la détériorent même dans les pays faiblement émetteurs. Cette situation
explique que l’atmosphère est surexploitée [Le
Biologiste Garrett Hardin a qualifié de tragédie des biens communs cette
surexploitation d’une ressource limitée en libre-accès.] par les pays et
leurs agents économiques qui y rejettent massivement leurs émissions de GES, ce
qui est un facteur de changement climatique.
Des
négociations internationales se développent entre les pays car chaque État ne
peut pas assurer à lui seul la stabilité des températures sur terre. La
difficulté de ces négociations est liée aux stratégies de passager clandestin : bénéficier d’un avantage collectif sans y
contribuer. Chaque État a ainsi intérêt à ce que ce soient les autres pays qui
réduisent leurs émissions de GES : il pourra ainsi profiter de la stabilisation
des températures sans avoir à supporter les coûts liés au développement de
politiques climatiques. Les accords internationaux sont contraints par ces
stratégies au moment des négociations mais aussi a posteriori par la tentation
pour chaque pays de retarder son engagement afin de bénéficier des efforts
entrepris par le reste de la communauté internationale.
La
seconde contrainte que rencontrent les négociations internationales réside dans
les inégalités de développement. En
1990, à la veille du sommet de la Terre de Rio (1992), les pays développés [Ils seront désignés comme pays de l’Annexe
I par le protocole de Kyoto (pays développés et en transition), ils émettent
encore 35,7 % des GES mondiaux en 2018 (29,7 % pour la Chine).] émettent
deux tiers des émissions mondiales de CO2 et ont une responsabilité plus grande
dans les quantités de GES accumulés dans l’atmosphère. De plus ils disposent de
plus de ressources pour s’adapter aux effets du changement climatique alors que
les pays les moins développés sont ceux qui risquent d’être le plus frappés par
les conséquences du réchauffement climatique car ils dépendent plus des ressources
naturelles et leur population est plus vulnérable face aux phénomènes
météorologiques extrêmes. L’équité de ces efforts suppose de ne pas augmenter
excessivement les coûts de production liés à la dépollution dans les pays les
moins développés, afin de préserver leur compétitivité.
Aucun commentaire:
Enregistrer un commentaire